Af Peter Pagh, professor dr.jur., Københavns Universitet
Efter det tumultagtige forløb med vedtagelsen af den såkaldte landbrugspakke om landbrugets fremtidige gødningsanvendelse er det blevet gjort gældende, at ændringerne er i modstrid med EU-retten. Opfattelsen er ligeledes gjort gældende i betænkningen til Folketinget, hvor oppositionen bl.a. anførte: »Man har snydt, fiflet og lavet kreativ bogføring med kvælstof- og miljøregnskabet. Var det sande regnestykke kommet frem, ville Europa-Kommissionen med stor sandsynlighed dømme regeringens landbrugspakke ulovlig. For de direktiver, Danmark har tilsluttet sig, siger helt klart, at tilstanden i vandmiljøet ikke må forringes«.
Som det uddybes nedenfor, er jeg enig i den første indsigelse mod kvælstofregnskabet, mens de øvrige udsagn må undre. For det første er det forkert, at Danmark »tilslutter« sig direktiver. EU vedtager direktiver, og dem skal Danmark gennemføre. For det andet kan kommissionen ikke »dømme«. Den opgave tilkommer alene EU-domstolen. For det tredje giver EU mulighed for at forringe tilstanden i vandmiljøet, når dette er begrundet i andre væsentlige samfundshensyn.
For en EU-retlig vurdering af landbrugspakken er det derfor vigtigt at se på baggrunden. I en årrække har den danske regulering af landbrugets gødningsanvendelse været baseret på modelberegninger over udvaskning af kvælstof. I 2013 fastslog Natur- og Landbrugskommissionen, at denne reguleringsmodel har betydet, at der mange steder er lagt unødige begrænsninger på landbrugets gødningsanvendelse, mens der i særligt sårbare områder er sket for stor udvaskning af kvælstof, fordi forureningsvirkningen af gødskning beror på de lokale forhold.
Vildspor i 15 år
Så vidt jeg forstår, er der blandt forskere i dag enighed om denne konklusion, der ligeledes har tilslutning fra et bredt politisk flertal. På jævnt dansk betyder dette, at den danske regulering af landbrugets gødningsanvendelse i 15 år har været på vildspor, hvor man mere har interesseret sig for at lave restriktioner, end for om restriktionerne virker. Og selv om »nogen« må have ansvaret, har der foreløbig været larmende tavshed om, hvorfor det er gået så galt.
Tilsvarende tavshed gør sig gældende mht. de tidligeres danske reglers overensstemmelse med de EU-direktiver, som blev nævnt i forbindelse med den seneste lovændring. I forhold til nitratdirektivet er problemet blandt andet, at det er tvivlsomt, om Danmark før 2012 har vedtaget en nitrathandlingsplan, der opfylder nitratdirektivets krav, og den plan, der blev vedtaget i 2012, foreligger kun på engelsk. Der kan endvidere rejses kvalificeret tvivl ved, om de tidligere regler for gødningsanvendelse blev vedtaget i overensstemmelse med EU’s direktiv om miljøvurdering og offentlig høring af planer, hvilket ifølge EU-domstolen kan føre til, at den nationale gødningsregulering er ugyldig. De tidligere ændringer af reglerne for gødningsanvendelse er endvidere vedtaget uden den konsekvensvurdering af Natura 2000-påvirkning, som kræves efter habitatdirektivet, hvilket efter EU-domstolens praksis kan føre til, at reglerne ikke kan håndhæves.
Regulerer ikke gødningsanvendelse
De EU-retlige problemer med de tidligere regler om gødningsanvendelse er forbigået i lovbemærkningerne til landbrugspakken, men problemerne må nu anses for løst fremadrettet, idet der er taget højde for de ovennævnte EU-regler i de bilag, der blev fremlagt for Folketinget forud for vedtagelsen af landbrugspakken. Medmindre der er grundlag for at underkende de miljøvurderinger, der er fremlagt, vil det derfor ikke fremover være muligt at stille spørgsmål ved gyldigheden af de danske regler på grundlag af de ovennævnte EU-regler.
De tidligere vedtagne regler gav ikke problemer i forhold til vandrammedirektivet. Dette skyldes dog ikke reglernes indhold, men er fordi vandrammedirektivet slet ikke regulerer landbrugets gødningsanvendelse men blot henviser til nitratdirektivet. Det er derfor misvisende, når der i diskussionen om regulering af landbrugets gødningsanvendelse henvises til vandrammedirektivet. På et enkelt punkt kan vandrammedirektivet dog have betydning for den seneste lovændring. En ny EU-dom har nemlig fastslået, at medlemsstaterne ikke må godkende projekter, som forringer vandkvaliteten efter de i direktivet fastsatte parametre, medmindre en sådan forringelse kan retfærdiggøres med en af direktivets undtagelsesregler. Det er muligt, at dette ikke kun gælder projekter men også omfatter nitrathandlingsplaner.
Forøget udvaskning
Problemet er herefter, at ændringen af reglerne om gødningsanvendelse betyder, at der vil gå et par år, før den konkrete regulering er på plads, og at lempelsen af gødningsanvendelsen også gælder i den periode. Som følge heraf må det forventes, at der i 2016 og 2017 vil ske forøget udvaskning af kvælstof i nogle nitratfølsomme vandområder. Medmindre forringelsen kun er kortvarig, vil dette være i strid med hovedreglen om, at vandkvaliteten ikke må forringes. Det juridiske spørgsmål er herefter, om forringelsen kan begrundes med »nye bæredygtige, menneskelige udviklingsaktiviteter« efter vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7. Efter min opfattelse kan dette formentlig besvares bekræftende, fordi det er svært at opretholde restriktioner, som der er enighed om ikke virker. Den forringelse af vandkvaliteten, der følger af landbrugspakken, er derfor udtryk for en afvejning, der kan være nødvendig for på sigt at forbedre vandkvaliteten, så vandrammedirektivet er næppe problemet.
Problemet var, at dette ikke klart fremgår af lovbemærkningerne, hvor talmaterialet gav et skønmaleri, der bagatelliserer de negative miljømæssige virkninger, hvilket i sidste ende førte til, at ministeren gik af. Jeg kender ikke forklaringen på, hvorfor ministeriet valgte talfifleri, når der nu var en god sag. En mulig forklaring er, at miljøministeriet har en veludviklet tradition for at bagatellisere de negative konsekvenser af lovændringer, og i dette tilfælde kunne der være den særlige interesse, at fifleriet med kvælstofregnskabet betød, at ingen interesserede sig for, hvem der havde ansvaret for, at den hidtidige regulering har været så elendig.
