Der kan rejses kvalificeret tvivl ved, om det er muligt at håndhæve gældende danske regler om gødningskvoter frem til 2016
Af professor dr. jur. Peter Pagh, Københavns Universitet
I begyndelsen af maj offentliggjorde EU-Kommissionen en såkaldt pilotskrivelse til den danske regering om landbrugspakken. I henvendelsen anføres, at efter de oplysninger, som Kommissionen har modtaget under konsultationer med det danske embedsværk i efteråret 2015, mener Kommissionen, at landbrugspakken er i modstrid med Danmarks forpligtelser efter nitratdirektivet, vandrammedirektivet, habitatdirektivet og direktivet om miljøvurdering af planer (SMV-direktivet).
Studerer man Kommissionens henvendelse nærmere, er den første overraskelse, at Kommissionen tilsyneladende er uvidende om Natur- og Landbrugskommissionens betænkning, hvor det blev konkluderet, at den hidtidige generelle regulering af gødningsnormer ikke virkede. I betænkningen anføres således:
»Udbringningen af kvælstof reguleres i dag via generelle gødningsnormer, der fastsætter en samlet kvælstofkvote for den enkelte bedrift. Normerne tager ikke højde for forskellige landbrugsarealers evne til at tilbageholde kvælstof, ligesom der ikke skelnes mellem forskellige vandområders sårbarhed over for kvælstofpåvirkning. Alle behandles efter samme generelle regler. [..] I fremtiden skal landbrugets kvælstofanvendelse pa dyrkningsfladen reguleres i et samlet regelsæt [..]. Den nye regulering baseres på forskellige arealers evne til at tilbageholde kvælstof (retention), afgrødens betydning for kvælstofudvaskningen og sårbarheden for det enkelte vandområde«.
Da det er disse overvejelser om en målrettet begrænsning af kvælstofudvaskning fra landbruget, der danner grundlag for landbrugspakken, må det undre, at denne baggrund forbigås af Kommissionen, der i stedet fokuserer på lempelsen af de generelle normer uden hensyn til, at de generelle normer netop ikke har virket i forhold til alle nitratfølsomme vandområder.
Målrettet begrænsning
Derimod er det forståeligt, at Kommissionen har rejst tvivl ved, at en del af den målrettede indsats efter landbrugspakken er forudsat at ske ved frivillige aftaler. Problemet er ikke, at reduktion af kvælstofudvaskning nødvendigvis skal ske ved tvang, men at der ikke i landbrugspakken er taget stilling til, hvilke tvangsmæssige foranstaltninger der skal iværksættes, hvis de frivillige aftaler ikke virker. Så her har Kommissionen efter min opfattelse en pointe. Men ellers er det mest bemærkelsesværdige ved pilotskrivelsen, at Kommissionen anfører:
»It appears that the Danish Government has not assessed the »agricultural package« as regards its implications for all designated Natura 2000 sites in view of the sites conservation objectives, according to Article 6(3) of the Habitat Directive«.
Konsensusvurdering
Dette betyder med andre ord, at Kommissionen mener, at landbrugspakkens regulering af kvælstofudvaskningen fra landbruget kræver en forudgående konsekvensvurdering efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 af, hvorledes reglerne vil påvirke Natura 2000-områder.
Udsagnet må betyde, at Kommissionen mener, at når medlemsstaterne vedtager nitrathandlingsplaner for landbruget efter nitratdirektivet, skal der forinden gennemføres en konsekvensvurdering af planens virkning på Natura 2000-områder efter habitatdirektivets regler. Denne fortolkning må efter min opfattelse tiltrædes, da EU-domstolen i tidligere domme har fastslået, at nitrathandlingsplaner er omfattet af SMV-direktivet om miljøvurdering af planer, hvorfor det samme må gælde for specialreglen i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 om konsekvensvurdering af planer.
I forhold til landbrugspakken kan det konstateres, at der i Folketingets bilag til ændring af gødningsanvendelsesloven foreligger enkelte dokumenter, der kan opfattes som en konsekvensvurdering af de foreslåede lovændringers betydning for Natura 2000-områder. Selv om der er tale om en meget overfladisk vurdering, kan anføres, at efter Natur- og Miljøklagenævnets praksis er der beskedne krav til konsekvensvurdering af planer, fordi den nærmere vurdering mere hensigtsmæssigt foregår, når planen udmøntes i nærmere krav.
Kommissionens indsigelse om manglende konsekvensvurdering af nitrathandlingsplaners indvirkning på Natura 2000-områder har imidlertid en anden og mere vidtgående rækkevidde. Problemet er, at det med sikkerhed må afvises, at der før 2015 er gennemført en konsekvensvurdering af Natura 2000-påvirkning af tidligere danske nitrathandlingsplaner. Dette gælder både ved ændringerne af gødningsanvendelsesloven i 2004, de efterfølgende ændringer samt vedtagelsen af den såkaldte grøn vækst-pakke i 2010.
Lægger man Kommissionens opfattelse til grund, må det betyde, at der forud for disse beslutninger om landbrugets gødningsanvendelse skulle have været gennemført en konsekvensvurdering i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Spørgsmålet er herefter, om den manglende konsekvensvurdering har betydning for gyldigheden af de tidligere danske regler om gødningsanvendelse. Holder man sig til EU-domstolens hidtidige praksis, bevirker manglende konsekvensvurdering af projekter og planer efter habitatdirektivet, at beslutningen er ugyldig. Overføres dette på gødningsanvendelsesloven, betyder det, at der kan rejses kvalificeret tvivl ved, om det er muligt at håndhæve de frem til 2016 gældende danske regler om gødningskvoter pga. den manglende konsekvensvurdering.
Nødvendigt at spørge domstolen
Selv om Vestre Landsret i dom af 3. december 2015 afviste, at der kan rejses EU-retlige indsigelser mod gyldigheden af de i medfør af gødningsanvendelsesloven fastsatte gødningskvoter, tog landsretten ikke højde for denne problemstilling. Problemstillingen ses heller ikke overvejet i det notat fra Justitsministeriets Juridiske Specialudvalg, som anklagemyndigheden fremlagde i straffesagen. Efter Kommissionens seneste skrivelse er det imidlertid ikke længere muligt at komme uden om problemstillingen. Det må derfor forventes, at spørgsmålet om de EU-retlige retsvirkninger af den manglende habitatvurdering vil blive rejst i kommende straffesager om overtrædelse af de i medfør af gødningsanvendelsesloven tildelte gødningskvoter.
Da svaret er meget usikkert, vil det være nødvendigt at spørge EU-domstolen, uden dommeren behøver at afvente nye notater fra Justitsministeriets Juridiske Specialudvalg.
